Региональный опыт Бурятии стал главное темой номера в ведущем журнале для менеджеров сферы культуры и искусства. Статья руководителя ведомства, кандидата социологических наук, Тимура Цыбикова о реформировании сети муниципальных учреждений культуры Республики Бурятия стала «определяющей» в первом номере "Справочника руководителя учреждения культуры» за 2013 год.
Опыт реформирования сети муниципальных учреждений культуры Республики Бурятия: варианты, методы, примеры, результаты.
Принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений” затронуло стержневые рычаги управления во всех отраслях. Сфера культуры не стала исключением: важнейшей задачей в рамках реализации положений Федерального закона стала оптимизация учреждений культуры, в т. ч. за счет укрупнения и перераспределения полномочий. Обязательный выбор учреждением культуры одного из трех типов организации (автономного, бюджетного или казенного), продиктованный Законом № 83-ФЗ, был призван, прежде всего, стать базовым условием перехода к новым формам финансового обеспечения предоставления услуг и внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат.
В связи с окончанием переходного периода и вступлением Закона № 83-ФЗ в силу с 1 июля 2012 г. анализ результатов реформирования становится особенно актуальным. В настоящей статье представлен опыт реформирования сети муниципальных учреждений культуры Республики Бурятия.
Характеристика отрасли культуры: начало реформирования
Ключевая задача сохранения сети учреждений культуры, стоявшая перед отраслью культуры в период системной трансформации и становления новой системы хозяйства, в Республике Бурятия была решена. На муниципальном уровне к моменту начала реформирования работали:
■ 464 стационарных дома культуры и клуба;
■ 178 коллектива народного творчества со званиями “народный” и “образцовый”;
■ более 3 тысяч клубных формирований, в которых участвовало порядка 46 тысяч человек или 4,8% от всего населения республики;
Помимо этого, в сельских районах Республики Бурятия функционировало 472 библиотеки, общий охват населения библиотечным обслуживанием составлял 36,2%.
Вместе с тем в сфере культуры на муниципальном уровне накопился ряд острых проблем . Отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась наименее подготовленной к рыночным условиям. Практически все учреждения культуры нуждались в финансовых средствах на комплектование библиотечных фондов, на замену изношенного оборудования и музыкальных инструментов, приобретение современной организационной техники и специализированного технического оборудования, сценическо-постановочных инструментов. Инфраструктура учреждений культуры на селе, сформированная еще в прошлом веке, не отвечала потребностям населения.
. Другой составляющей частью проблемы муниципальной культуры стала неопределенность организационно-правового положения учреждений культуры на селе . К середине 2011 г. только 13,5% от общего количества учреждений были оформлены как самостоятельные юридические лица. Таким образом, большинство сельских учреждений культуры не обладало статусом юридического лица, а значит, в контексте нового закона, правом получения бюджетных средств, закрепления используемого имущества и занимаемых земельных участков. Создание полноценных учреждений во всех муниципальных образованиях поселенческого уровня фактически было невозможно из-за ограниченных финансовых ресурсов, недостатка подготовленных соответствующим требованиям кадров.
К середине 2011 г. большинство сельских учреждений культуры не обладало статусом юридического лица, а значит, и правом получения бюджетных средств.
Решение перечисленных проблем виделось в определенной централизации деятельности учреждений культуры, концентрации и интеграции финансовых, кадровых, имущественных и материальных ресурсов учреждений культуры разных типов и уровней.
Цель реформирования сети муниципальных учреждений культуры заключалась именно в интеграции ресурсов для обеспечения эффективной деятельности учреждений в качестве самостоятельных юридических лиц.
Для создания в Республике Бурятия оптимальной системы оказания муниципальных услуг в социально-культурной сфере были разработаны три варианта реформирования :
■ объединение ресурсов разных типов учреждений культуры в пределах одного публично-правового образования (создание многофункциональных центров);
■ передача полномочий в сфере культуры с уровня поселения на уровень района;
■ создание образовательно-культурно-спортивных комплексов на базе общеобразовательных школ.
Предложенные муниципальным образованиям варианты реформирования были выработаны на основе анализа регионального опыта, выявления наиболее жизнеспособных и эффективных форм деятельности муниципальных учреждений культуры, уже функционировавших в качестве самостоятельных юридических лиц.
Выбор того или иного варианта реформирования оставался за муниципальными образованиями. При принятии решения они отталкивались от возможностей, прежде всего финансовых, сельского или городского поселения по обеспечению оптимальных условий деятельности учреждений культуры. Рассмотрим перечисленные варианты по очереди.
Объединение ресурсов
Исходной моделью для первого варианта реформирования послужил позитивный опыт создания в шести районах Республики Бурятия (Селенгинском, Заиграевском, Джидинском, Кабанском, Мухоршибирском, Муйском) девяти многофункциональных центров. К примеру, многофункциональное автономное учреждение СП “Новоселенгинское” Селенгинского района было создано из трех сельских библиотек, одной детской библиотеки и трех сельских клубов (села Новоселенгинск, Бургатай, Поворот); автономное учреждение “Центр по культуре, библиотечному обслуживанию и спорту” в г. Гусиноозерск образовано из трех библиотек города, Городского центра досуга и спорта “Россия”.
В сентябре 2009 г. в поселке Селенгинск Кабанского района было инициировано создание муниципального автономного учреждения - культурно-досугового центра “Жемчужина” на основе объединения ресурсов городской и детской библиотеки, Дворца культуры и Спорткомплекса с бассейном. Такой вариант реформирования, ориентированный на централизацию ресурсов разных типов учреждений культуры в пределах одного публично-правового образования, был рекомендован, прежде всего, муниципальным учреждениям культуры, расположенным в относительно крупных поселениях и городских округах.
Блок-схема создания многофункционального центра в сфере культуры представлена на рисунке 1.
Рис. 1. Блок-схема создания многофункционального центра в сфере культуры
Процесс создания многофункционального центра можно представить в виде следующего алгоритма :
1. Принятие решения представительного органа муниципального района о создании многофункционального социально-культурного центра.
2. Утверждение Устава, структуры и штатной численности Центра.
3. Формирование муниципального задания на оказание муниципальных услуг Центром на основе утвержденного Перечня муниципальных услуг, финансовых нормативов и перечня стандарта качества муниципальных услуг.
Передача полномочий на уровень района
При разработке второго варианта реформирования был использован опыт муниципального образования “Северобайкальский район”, где из 10 сельских поселений 8 передали полномочия в отрасли “Культура” администрации района. Согласно заключенным соглашениям поселения передали, а администрация района приняла полномочия на осуществление библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга, развитие народного художественного творчества и возрождение народных промыслов. Также было передано и финансирование на осуществление переданных полномочий с уровня поселения на уровень района.
В результате передачи полномочий в сфере культуры в данном районе произошло объединение сельских клубов и библиотек поселений в 6 единых центров, что позволило сконцентрировать ограниченные финансовые средства, материально-технические и кадровые ресурсы и приступить к созданию многофункциональных культурных центров на уровне района. С учетом того, что практика передачи полномочий от поселений на уровень муниципальных районов является достаточно распространенным и эффективным механизмом реализации реформы местного самоуправления и в других субъектах Российской Федерации, данный вариант реформирования был признан наиболее оправданным для большинства муниципальных учреждений культуры.
Вариант передачи полномочий на уровень района был признан наиболее оправданным для большинства муниципальных учреждений культуры.
Блок-схема реализации второго варианта реформирования в соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Уставом муниципального образования предусматривает проведение следующих организационных мероприятий представлена на рисунке 2.
Рис. 2. Схема реализации второго варианта реформировании сферы культуры
Процесс можно представить в виде следующего алгоритма действий:
1. Принятие Решения представительного органа поселения о передаче части полномочий поселения в сфере культуры на уровень муниципального района на определенный период (Приложение 1) .
2. Принятие Решения представительного органа муниципального района об осуществлении исполнения части полномочий в сфере культуры городских, сельских поселений на определенный период (Приложение 2).
3. Во исполнение вышеперечисленных решений представительных органов осуществляются следующие действия:
■ подписывается Соглашение между Администрацией поселения и Администрацией муниципального района (Приложение 3);
■ муниципальному району передаются средства в виде субвенций, необходимые для исполнения переданных полномочий поселения;
■ средства учитываются в решении о бюджете поселения и муниципального района по соответствующим кодам бюджетной классификации.
4. Заключаются договоры на передачу в безвозмездное пользование материально-технических ценностей учреждений культуры сельских поселений;
5. Вносятся изменения в следующие муниципальные правовые акты:
■ Устав, структуру и штатное расписание учреждения культуры муниципального района;
■ перечень муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями культуры определенного муниципального района Республики Бурятия, в которых размещается муниципальное задание, выполняемое за счет муниципального бюджета;
■ перечень стандартов качества муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями культуры данного муниципального района;
■ минимальный финансовый норматив на оказание муниципальных услуг (работ) муниципальными учреждениями культуры данного муниципального района.
6. Формирование муниципального задания учреждениями культуры данного муниципального района в части выполнения полномочий, переданных с уровня сельского поселения.
Создание комплексов на базе школ
Создание образовательно-культурно-спортивных комплексов (далее - ОКСК) на базе общеобразовательных школ предусматривает передачу полномочий и объединение учреждений различной ведомственной принадлежности. Эта модель носит административный характер, так как предполагает передачу школе и ставок работников культуры и спорта, и необходимой материально-технической базы. Кроме того, при формировании муниципального задания школе необходимо отражать заказ на предоставление не только услуг образования, но и культуры и спорта с расчетами нормативов и стоимости данных услуг. Расходы на оказание ОКСК услуг в сфере культуры и спорта маркируются в общем объеме выделяемых субсидий на выполнение муниципального задания.
При реализации проекта по созданию ОКСК распоряжением Правительства Республики Бурятия от 27.07.2010 № 467 был определен пилотный район. Им стал Джидинский район Республики Бурятия. В сельских поселениях с. Армак и с. Верхний Ичетуй были созданы два образовательно-культурно-спортивных комплекса. Приняты соглашения между администрациями СП “Армакское”, СП “Верхне-Ичетуйское” и Администрацией МО “Джидинский район” о передаче полномочий по культуре и библиотечному обслуживанию населения.
В распоряжении Правительства Республики Бурятия был определен пилотный район для реализации проекта по созданию ОКСК.
В соответствии с внесением изменений в учредительные документы общеобразовательных учреждений (Уставы) в опросы материально-технического обеспечения Домов культуры и сельских библиотек были переданы Администрациями сельских поселений на основе договора безвозмездного пользования муниципальным общеобразовательным учреждениям.
Создание ОКСК оказалось особенно эффективно в малых поселениях.
Этот вариант интеграции оказался особенно эффективен в малых поселениях.
Рассмотрим возможности объединения на конкретных примерах пилотных поселений.
В сельском поселении “Армакское” школа расположена в типовом здании, где имеются спортивный, актовый и малый теннисный залы, столовая, библиотека, зал периодики, музей, игровая зона. При достаточно хороших материальных условиях школа характеризуется низкой наполняемостью и слабой организацией дополнительного образования детей. В малокомплектной школе с проектной мощностью на 306 учащихся обучается 73 учащихся.
В СП “Верхне-Ичетуйское” , наоборот, имеется хорошо укомплектованный и востребованный дом культуры, а материально-техническую базу школы необходимо улучшать. Именно в таких случаях представляется целесообразной кооперация и интеграция общеобразовательной школы и учреждений, реализующих программы дополнительного образования, культурно-досуговой, спортивной и здравоохранительной направленности.
Отметим, что Армакский и Ичетуйский, как пилотные образовательно-культурно-спортивные комплексы, получили дополнительно из республиканского бюджета порядка 2,5 млн руб. на укрепление материально-технической базы. Данные средства были направлены на приобретение оборудования для библиотеки, концертного зала, театральных кресел, светотехнических средств, музыкальных инструментов, на создание студий, сельского сервис- и информационного центров, а также на реализацию санитарно-эпидемиологических мероприятий (ремонт душевых комнат, теплотрассы, канализации), приобретение оборудования для учебно-производственных мастерских, пищеблоков, мультимедийной техники.
Укрепление материально-технической базы клуба и библиотеки позволило создать необходимые условия для организации дополнительного образования учащихся школы, культурно-досугового и информационно-библиотечного обслуживания жителей поселения.
Рис. 3. Блок-схема процесса создания ОКСК
Алгоритм создания ОКСК (рисунок 3) состоит из следующих этапов.
Шаг 1: принятие решения муниципального района и сельского поселения о создании ОКСК.
Шаг 2: принятие Соглашения о передаче полномочий сельскими поселениями, в части культуры и спорта, районной Администрации (ст. 8 Закона № 131-ФЗ). Нормативно-правовое обеспечение принятия этого соглашения предусматривает участие выборных органов разных уровней, поэтому принятие соглашения - достаточно длительный процесс.
Шаг 3: на основании Закона № 83-ФЗ производится изменение типа существующего муниципального образовательного учреждения на автономное или бюджетное учреждение нового типа. Соответственно, производится переход от сметного финансирования к финансированию на основе муниципального задания.
В целях реализации модели создания ОКСК на базе образовательного учреждения необходимо внести изменения в следующие разделы Устава :
■ “Цели, задачи и предмет деятельности школы”;
■ “Основные характеристики образовательного процесса”;
■ “Структура финансовой и хозяйственной деятельности школы”.
Важную роль в управлении ОКСК будет иметь Управляющий совет, в связи с чем в Уставе предусмотрено обязательное включение в состав Совета представителей культуры, спорта.
Шаг 4 : введение в штатное расписание образовательного учреждения дополнительных ставок руководителей структурных подразделений, которые были переданы школе по соглашению. Среди них:
■ заместитель директора по спорту;
■ заместитель директора по культуре;
■ заместитель директора по информационному обеспечению.
Одним из важных моментов создания ОКСК является формирование муниципального задания.
Порядок формирования муниципального задания был определен следующим образом:
1) анализ возможностей образовательного учреждения;
2) формирование перечня услуг, предоставляемых образовательным учреждением, в том числе: организация и проведение различных культурных, спортивных и иных досуговых мероприятий; оказание услуг библиотеки, спортивного зала, оргтехники.
При расчете финансового обеспечения муниципального задания были учтены:
■ стандарты (требований, условий) к оказанию услуг образования, культуры и спорта;
■ определение стоимости услуг (нормативов финансирования);
■ расходы на развитие учреждения, утверждаемые соответствующими программами.
Необходимо отметить, что показателями объема и качества муниципального задания являются индикаторы Программ социально-экономического развития района и республики по разделам “Образование”, “Культура”, “Физическая культура и спорт”.
Основными результатами создания в республике ОКСК , как интегрированного комплекса на базе общеобразовательного учреждения, являются:
■ появление механизмов эффективного взаимодействия учреждений разной ведомственной подчиненности;
■ интеграция ресурсов учреждений, расположенных в сельской местности;
■ оптимизация расходов на содержание (только по Армакскому ОКСК экономия от сокращения расходов на содержание составляет порядка 100 тыс. руб. в год);
■ рост позитивной мотивации учащихся к обучению посредством улучшения условий для выявления и реализации индивидуальных способностей и интересов школьников.
Итоги преобразований
По итогам реформирования к 1 сентября 2012 г. были проведены работы по интеграции и оптимизации 644 муниципальных учреждений культуры (культурно-досуговых учреждений и библиотек), в т. ч. 378 учреждений объединены в рамках одного публично-правового образования; полномочия по обеспечению деятельности 262 учреждений переданы с уровня сельского поселения на уровень района и 4 учреждения вошли в состав образовательно-культурно-спортивных комплексов .
Реформирование состоялось:
■ преимущественно по первому варианту в 8 муниципальных районах;
■ преимущественно по второму варианту в 5 районах;
■ по третьему варианту в двух сельских поселениях пилотного (Джидинского) района.
Вместе с тем, задачи реформирования, связанные с жизнеспособностью учреждений культуры, выполняющих на селе социально-значимую функцию, остались до конца нерешенными в ряде районов. По 246 учреждениям культуры не проведены мероприятия по предложенным вариантам реформирования. Более того, в состав администраций сельских поселений включена часть учреждений культуры. Тем самым они полностью утратили самостоятельность в решении своих финансовых и кадровых вопросов. Соответственно, в дальнейшем они не будут заинтересованы в увеличении объемов оказания муниципальных услуг и увеличении собственных доходов. Эти учреждения не смогут претендовать на государственную поддержку и быть заявителями грантовых и конкурсных программ Министерства культуры Республики Бурятия, так как юридически они не являются учреждениями культуры.
Поскольку фактические результаты реформы сети муниципальных учреждений культуры - необходимой составляющей качественного изменения состояния культуры в сельской местности - находятся в прямой зависимости от работы исполнительной власти в районах, то со стороны глав администраций муниципальных образований необходимо усилить контроль за ходом реформирования, а также осуществлять постоянный мониторинг.
На 1 сентября 2012 г. из 413 муниципальных учреждений культуры Республики Бурятия 208 учреждений или 50,3% оформлены в качестве самостоятельных юридических лиц. Из них создано 162 бюджетных учреждения нового типа, 41 автономное учреждение и 5 казенных.
Все страхи, связанные с возможным масштабным сокращением численности и сети муниципальных учреждений культуры, были необоснованными. Проведение мероприятий по оптимизации и интеграции учреждений культуры нельзя понимать как закрытие учреждений. По итогам реформирования сетевые единицы культуры практически не изменились.
Проведение мероприятий по оптимизации и интеграции учреждений культуры нельзя понимать как закрытие учреждений.
Число штатных единиц сокращено с 2766,2 до 2708,7 единиц или всего на 2%, (в основном административно-управленческий и вспомогательный персонал, который был выведен за штат), в т. ч. в культурно-досуговых учреждениях штатная численность уменьшилась с 1984,6 единиц до 1939,7 (2%), а в муниципальных библиотеках - с 781,7 единиц до 763,5 (2%).
Сохранились и, более того, увеличились основные показатели деятельности учреждений. Так, темпы роста объема платных услуг за 1 полугодие 2012 г. составили 120%, показатели книговыдачи муниципальных библиотек увеличились с 2334 тыс. экз. в 1 квартале 2012 г. до 4894 тыс. экз. во 2 квартале 2012 года или на 209,7%. Соотношение посещаемости населения платных культурно-досуговых мероприятий, проводимых муниципальными учреждениями культуры, выполнено на 101,8% от плановых значений, установленных на первое полугодие текущего года.
Безусловно, еще рано говорить о завершении процесса реформировании сети муниципальных учреждений культуры. Обобщить опыт функционирования моделей деятельности учреждений культуры и подвести окончательные итоги реформирования можно будет не ранее середины 2013 г.
Т.Г. Цыбиков,
министр культуры Республики Бурятия, канд. социол. наук,
Д.Ц. Бороноева,
ведущий специалист-эксперт Министерства культуры Республики Бурятия, канд. ист. наук
Муниципальные учреждения культуры переведут на областной баланс. Первым об это заявил губернатор во время выступления перед ЗСО нового созыва. По мнению Сергея Морозова «передача учреждений культуры на муниципальный уровень практически распыляет ответственность и контроль со стороны государства». В целях управленческой и финансовой эффективности их переведут на баланс области. Бюджетные средства, направляемые на содержание учреждений, таким образом, будут расходоваться более рационально. Однако эксперты уже усмотрели в этом шаге правительства региона прямую зависимость от указа президента, предусматривающего существенное повышения заработных плат работников культуры.
Согласно последнему, с 1 сентября зарплаты работников сферы культуры Ульяновской области должны вырасти на 8%, а с 1 октября – еще на 5.5%. Пусть для самих бюджетников прибавки эти не столь существенны, но в сумме они нанесут серьезный удар по бюджету области. Дело в том, что в регионе примерно 7,5 тысяч человек заняты в сфере культуры, из них 5 тысяч – это сельские жители. Если верить Министерству труда и соцразвития, средняя заработная плата бюджетников сферы культуры в области составляет 12,4 тысяч рублей. Соответственно чтобы увеличить на 13.5% заработные платы только работникам культуры муниципальных учреждений необходимо ежемесячно выделять порядка 83 миллионов рублей. С этими расходами область должна справляться своими силами — участие федеральных денег в повышение зарплат не предусмотрено.
По опасениям экспертов, «оптимизировать» учреждения культуры региона сейчас выгодно как никогда: найти деньги на повышение зарплат будет сложно. Неудивительно, что один из пунктов «дорожной карты» по изменению оплаты труда работников культуры подразумевает использование для повышения не менее трети средств, получаемых за счет «реорганизации неэффективных учреждений культуры». Ситуация с передачей последних с муниципального баланса на областной до боли напоминает недавнюю «оптимизацию» системы образования. Тогда ряд сельских школ попросту закрыли, сократив тем самым работавших в них учителей.
Теоретически для того, чтобы безболезненно повысить зарплату работникам сферы культуры необходимо «оптимизировать» порядка 23% их коллег. Существуют опасения, что реорганизация учреждений будет подразумевать ничто другое, как запуск процесса их постепенного сокращения. Тогда их передача на баланс области абсолютно логична: ни один здравомыслящий муниципал не примет решение о приостановлении работы местного ДК и сокращении его работников. Много проще решить вопрос о сокращениях разом на региональном уровне. Кроме того сельский Дом Культуры — это всегда обуза для районов с весьма скромными бюджетами, потому сопротивляться передаче прав на учреждения культуры области муниципалы не будут.
Однако министр искусства и культурной политики Ульяновской области, Татьяна Ившина, заявила, что никто не собирается сокращать работников сферы культуры. Напротив, передача учреждений культуры на баланс области подразумевает повышения контроля, эффективности систем социальной поддержки. На данный момент министерство не сорвало ни одного этапа повышения заработной платы, предусмотренного «дорожной картой», вне зависимости от проблем с отсутствием достаточного количества бюджетных средств.
Асиф УСУБАЛИЕВ, кандидат политических наук ()
По приглашению моих белорусских коллег, на минувшей неделе — я имел прекрасную возможность посетить эту страну с целью ознакомиться с работой учреждений культуры, которые функционируют в глубинках этой доброй страны.
Именно доброй, так как считаю, что данное выражение лучше всего характеризует качества белорусского народа.
Почти за четыре дня мы исколесили около двух тысяч километров и посетили около десяти различных населенных пунктов и административных делений этой страны. Сразу скажу, что страна имеет прекрасный туристический потенциал. Природа, гостеприимство и своеобразность национальной культуры предрасполагают к прекрасному отдыху.
Национальный совет по клубному делу и народному творчеству, который функционирует при Министерстве культуры Беларуси, организовал очередное выездное собрание. Именно в этом собрании мне и посчастливилось участвовать.
Личный опыт работы в сфере культуры, сроком в чуть более двенадцать лет, позволяет делать сравнение данных систем обеих стран. Конечно, одной, а тем более, публицистической статьи недостаточно для того, чтобы осуществить полноценный анализ, однако обозначить основные фрагменты, считаю возможным.
Смена экономических формаций, а также статус независимости делает необходимым переформатирование многих государственных устройств, в том числе и сферы культурных отношений. Тем не менее складывается такое впечатление, что культура все еще находится в поиске своей оптимальной формы существования.
С одной стороны, она не может быть скована содержанием госзаказа, а с другой — культура все еще не научилась зарабатывать себе на жизнь. Более того, пока еще бытует такое мнение как: культура не должна сама себе зарабатывать. Культура — творческая натура, и она не должна быть озадачена «зарабатыванием» денег. Но в таком случае, она обречена на госзаказ, который не может и в ближайшей перспективе не сможет охватить всю сферу.
С каждым годом усиливающиеся экономические проблемы сужают до минимума роль «культуры» в рамках политической системы какой-либо из существующих стран мира. Не отходя от основной тематики статьи, отмечу только то, что возможно именно в этом социально-политическом явлении и заключается цель глобальной политической технологии Запада, а именно глобализации. Вы можете спросить, а в чем это проявляется?
Как не странно, но все предельно просто объясняется: потеря культурной идентичности нации приводит к духовной унификации и потери понимания значимости полноценного суверенитета. Фундаментальные основы нации смываются, а ценности заменяются глобальным ширпотребом. Тем самым сбиваются идеологические корни целых народов.
Курс на рационализацию системы государственного управления, который наблюдается практически во всех молодых «демократиях», более болезненно отражается на такой «беззащитной» сфере, как культура. Курс на «оптимизацию» сферы культуры приводит к сильным структурным сокращениям системы. Если позволить себе сравнение, то жесткие сокращения в культуре — это хирургическое вмешательство без лечения и профилактических мер.
Рискну предположить, что сокращения не могут быть гарантом качественных, а тем более позитивных изменений. Сокращения без переформатирования содержания и значимости культуры, а также рабочего сознания сотрудников данной системы, это всего лишь экономия ресурсов. А экономия — это не есть развитие. Экономия — это способ приспособиться к существующему состоянию.
Мысль о том, что на культуре всегда можно сэкономить, и привела к так называемой бесконечной «оптимизации». А если попробовать подойти к ней иначе: оптимизация не через сокращение, а, наоборот, через функциональное пополнение сферы культуры, т.е., попробовать расширить ее полномочия и круг задач. Ведь кадровый потенциал и накопившийся опыт сотрудников позволяет выполнять задачи более широкого социально-политического масштаба. Необходимо всего лишь отказаться от потребительского подхода в процессе восприятия культуры.
Согласитесь, что в плане своего социального статуса и имиджа культура сегодня переживает далеко не самые лучшие времена. А если при этом до бесконечности заниматься ее структурно-функциональными сокращениями, то и вовсе «культура» может окончательно потерять свою рабочую привлекательность.
Иными словами, она будет лишена современного профессионального менеджмента, так как сюда не будет тянуться талантливая молодежь. А творческие «самородки» и без вмешательства смогут выживать при любых внешних условиях. Но «самородки» — это меньшинство, тогда как культура — это явление массовое и она должна служить не только индивидуалам, но и оформлять общественно-идеологическое сознание масс.
Повторюсь, но, тем не менее, «календарный подход» в восприятии функций культуры искусственно суживает значимость данной сферы. Ограничиваться всего лишь такими функциями культуры, как организация праздников, может привести к практически полной потери ее политической актуальности. Конечно, при таком подходе сложно будет надеяться на ее высокий социальный статус.
Отчасти поэтому считаю, что оптимизация должна проходить через переоформление управленческой парадигмы и модернизации методов выполнения поставленных перед культурой стратегических задач. В противном случае, «сокращения», извините «оптимизация» может продолжаться до бесконечности, а при этом модернизация, так и останется приоритетной задачей.
Глава Минздрава Вероника Скворцова – далеко не единственный министр, которому придется отвечать на критику Счетной палатой последствий оптимизации государственных услуг. Фото РИА Новости
Призывы Владимира Путина к повышению эффективности госрасходов обернулись ухудшением в сферах образования, культуры и здравоохранения. Шокирующий доклад о неудачах бюджетной оптимизации накануне «Прямой линии» президента с россиянами опубликовала Счетная палата (СП). Перед прямым телеэфиром с гражданами президент выслушивает благостные доклады профильных министров. А доклад СП о росте смертности для Кремля, судя по всему, оказался сюрпризом. Между тем явное ухудшение аудиторы заметили не только в здравоохранении, но и в образовании, и культуре. Для многих россиян из-за «бюджетной оптимизации» стали недоступны услуги библиотек, детских садов и других образовательных учреждений.
Вчера в рамках подготовки к «Прямой линии» глава Минздрава Вероника Скворцова докладывала президенту Владимиру Путину об успехах ведомства. Как сообщила министр, цены на жизненно важные лекарства у Минздрава под постоянным контролем, финансирование здравоохранения в этом году увеличено более чем на 200 млрд руб., в 2014 году в стране в три раза снизилась детская смертность и в четыре с половиной раза - материнская.
Однако в глазах многих граждан доклады Минздрава оказались не слишком убедительными – особенно на фоне публикации шокирующего доклада Счетной палаты о бездумном сокращении лечебных учреждений. Такая «оптимизация» приводила к ухудшению многих объективных показателей качества и доступности медицинских услуг для граждан РФ.
Перед встречей Путина с главой Минздрава пресс-секретарь президента Дмитрий Песков ссылался на то, что доклад СП был опубликован буквально на днях, и «его еще будут изучать». Похоже, в Кремле предпочли сделать вид, что тревожные выводы аудиторов оказались слишком неожиданными и их еще нужно дополнительно проверять и анализировать.
Между тем властям предстоит изучать провалы бюджетной оптимизации не только в здравоохранении, но и в образовании, культуре, социальном обслуживании граждан. Судя по докладу Счетной палаты, масштаб проблем уже невозможно скрывать: не одна только медицина, а вся социальная сфера пострадала из-за примитивного подхода к реформе. Иногда так называемая оптимизация приводила только к увеличению издержек без адекватного роста качества и доступности услуг.
Аудиторы СП сообщают, что за 2014 год ликвидировано почти 600 образовательных организаций и чуть больше 2 тыс. – реорганизовано. За 2015–2018 годы будут ликвидированы или реорганизованы еще около 3,6 тыс. образовательных учреждений. «Таким образом, количество организаций дошкольного образования уменьшится на 5,6%, общеобразовательных организаций – на 6%, организаций дополнительного образования детей – на 3,6%, организаций среднего профессионального образования – на 16,1%, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – на 14,7%», – говорится в материалах Счетной палаты.
Проверки показали, что оптимизация системы образования была начата без должного анализа сети и оценки потребностей населения. Так, в прошлом году в регионах закрыли или реорганизовали около тысячи школ и почти столько же планируется ликвидировать с 2015 до 2018-го. Однако, замечают аудиторы, согласно демографическому прогнозу Росстата, к 2020/21 учебному году потребуется на 2,5 млн мест больше, чем в 2012–2013 годах.
Оптимизация при этом не достигает даже самой простой цели – экономии бюджетных средств. Один из примеров – Чувашия. «В деревне с численностью чуть больше 500 человек и при наличии школы в неаварийном состоянии на 90 детей с загрузкой 60%, построена школа на 165 учеников», – сообщают аудиторы. По их данным, в 36 регионах после оптимизации расходы на содержание образовательных организаций не уменьшились, а возросли: «Например, в Сахалинской области – на 155%, в Татарстане и Мордовии – на 146%, а в Удмуртии – на 125%».
Если власти говорят об оптимизации, а не примитивной ликвидации части социальной сферы, то работу министерств следует оценивать по изменению доступности и качеству услуг. Однако чиновники делают вид, что это нехитрое соображение их не касается. «Анализ образовательных услуг показал, что оптимизация не улучшила ситуацию с их низкой доступностью для сельских жителей. 9,5 тыс. населенных пунктов с численностью населения от 300 до 1,5 тыс. человек не имеют детских садов. 877 из них находятся на расстоянии свыше 25 км до ближайшего детского сада. При этом треть этих населенных пунктов не охвачена общественным транспортом», – сообщают в ведомстве Татьяны Голиковой.
«В Вологодской области 17% населенных пунктов не имеют детских садов, а в Астраханской – 89%. Несмотря на их относительно близкое расстояние до ближайшего детсада, четверть всех не охвачено общественным транспортом», – приводит более конкретные данные аудитор Александр Филипенко. По его словам, аналогичная ситуация сложилась и в инфраструктуре среднего образования: почти 6 тыс. населенных пунктов с численностью населения от 300 до 1,5 тыс. человек не имеют организаций общего образования, из 940 населенных пунктов добираться до ближайшей школы приходится более 25 км.
Наконец, не везде оптимизация привела к повышению зарплат. «Значение показателя заработной платы в 2014 году не достигнуты по трем из шести направлений – в организациях дошкольного, общего образования и для детей-сирот», – указано в материалах Счетной палаты.
С теми же проблемами сталкивается и культура. За 2014 год в стране стало почти на 2,1 тыс. меньше учреждений культуры. И основные сокращения произошли за счет культурно-досуговых учреждений, которых стало меньше на 1,1 тыс., и библиотек – сокращение примерно на 340 учреждений.
Остановимся на библиотеках. «Из расчета социальных нормативов всего в Российской Федерации должно быть более 26 тыс. библиотек. По итогам 2014 года их число составило чуть более 5 тыс. В ряде регионов в результате оптимизации уровень обеспеченности библиотеками стал совсем низким. Например, в Челябинской области он упал до 59%. В Самарской области обеспеченность библиотеками ниже нормативной в 14 из 27 муниципальных районов», – пишут аудиторы.
Сами авторы и исполнители оптимизации виноваты в ее провалах, считают эксперты. Причем одни аналитики пеняют оптимизаторам на то, что они пытаются буквально надавить на социальную отрасль, навязав обществу свое видение того, как именно должны оказываться медицинские, образовательные и иные услуги. А другие аналитики считают, что все проблемы возникают как раз из-за недостатка должного контроля за процессом оптимизации.
«Эпоха, когда были эффективны большие рывки в той или иной сфере, строительство с чистого листа, для России давно пройдена, но мы никак не можем отказаться от аврального подхода к делу, – рассуждает аналитик группы «Развитие» Сергей Шандыбин. – В образовании сначала тянули до последнего, позволили системе долгое время плыть по течению, игнорировать запросы общества, а потом решили, что можно все исправить администрированием, просто жонглируя финансовыми потоками, где-то что-то сокращая, а где-то добавляя. Но так не получится: страна слишком большая, сфера образования находится в слишком сложных отношениях с остальным обществом, чтобы здесь были применимы «априорные» модели». Сейчас реформы должны сокращать поток администрирования и предоставлять отдельным блокам системы образования больше свободы для взаимодействия с внешним миром, для учета его потребностей, считает Сергей Шандыбин.
«Причина неудач – в нехватке организационных ресурсов. Проблема в том, что уследить за оптимизацией огромного количества бюджетных учреждений физически невозможно без организации соответствующей автоматизированной системы контроля. Тут есть очень много составляющих – от коррупции до банальных технических ошибок и проектных накладок», – предполагает аналитик TeleTrade Александр Егоров. По его мнению, именно из-за недостатка централизованного контроля происходят такие казусы, как строительство второй школы в населенном пункте, где и одну школу еле получается заполнить наполовину.
«Оптимизация» - любимое словечко нынешних властей, когда речь заходит о чувствительных сферах жизни народа. Слово это стало символом антинародных реформ, которые не первый год проводятся в сфере здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты. Несмотря на гигантские масштабы происходящего, дать ему квалифицированную и непредвзятую оценку бывает затруднительно, из-за того что настоящая правда об «оптимизации» тщательно скрывается. Однако не так давно появились официальные данные проверок Счётной палаты (СП) РФ по теме «оптимизации». Часть из них, касающуюся медицины, «Правда» опубликовала в № 40 («Оптимизация» с летальным исходом»). Сегодня речь пойдёт о культуре.
ЦЕЛЬ «ОПТИМИЗАТОРОВ» - проста и незатейлива: снизить нагрузку на федеральный и региональный бюджеты за счёт сокращения числа «иждивенцев бюджета». А по ходу этой нехитрой операции ещё и попытаться «срубить бабла» на попутных операциях - на реализации объектов недвижимости ликвидируемых бюджетных организаций, на ремонте и закупке нового оборудования для тех учреждений, которые решено пока оставить в живых. Словом, ничего принципиально отличного от того, что делается при «оптимизации» здравоохранения, нет.
Разница лишь в том, что чиновники от медицины завалили страну купленными по завышенным ценам дорогущими аппаратами МРТ (магнитно-резонансной томографии), значительная часть которых простаивает, а чиновники от культуры увлеклись закупками дорогостоящих библиомобилей и библиобусов, пользы от которых - тоже чуть. Если в 2013 году такой специализированный автотранспорт имели 130 библиотек, то в 2014-м - уже 150. Так, в Самарской области для передвижной библиотеки ещё в 2008 году был приобретён двухэтажный автобус за 6 (!) млн. рублей. Но из-за своих больших размеров он может проехать далеко не во все населённые пункты, для обслуживания которых и был закуплен. За весь 2014 год сие чудо библиотехники выехало из гаража всего 68 раз, побывав лишь в 17 населённых пунктах. А 27 сёл так и не достигло, вот и остались они не обеспеченными библиотечными услугами. «Дорогостоящий транспорт простаивает, а население не получает должного обслуживания», - резюмировал аудитор Счётной палаты РФ Александр Филипенко.
«Библиомобиль» - всего лишь эпизод впечатляющей своими масштабами «оптимизации» культурных учреждений. Ведь в истории «оптимизаций» культуры и не такое бывало. Как известно, в 273 году уже нашей эры римский император Аврелиан до основания разрушил и сжёг самую знаменитую легендарную Александрийскую библиотеку при взятии города с целью подавить бунт царицы Зенобии. Часть чудом уцелевших книг он тогда вывез к себе в Константинополь. А спустя 1660 лет ещё один «оптимизатор» - известный деятель «культуры третьего рейха» рейхсминистр народного просвещения и пропаганды Пауль Йозеф Геббельс в целях «оптимизации» библиотечных фондов Германии использовал костры из «неправильных» книг.
Наши «оптимизаторы» до таких высот ещё не поднялись, но тоже могут кое-чем похвастать. Так, в течение 2014 года им удалось добиться сокращения количества учреждений культуры в России на 2080, или на 7,3%. В том числе они закрыли библиотек - 342, ликвидировали организаций культурно-досугового типа - 1130. Больше всего «оптимизаторы» ударили по учреждениям культуры на селе. Правда, с театрами и музеями чуть подкачали: театров закрыто всего три, а музеев - только два. Впрочем, данная недоработка с лихвой будет перекрыта в ближайшие годы: до 2016 года дополнительно планируется закрыть более 300 библиотек и свыше 450 культурно-досуговых учреждений. В результате по сравнению с 1 января 2014 года количество культурно-досуговых учреждений в России должно сократиться на 9,4 %, библиотек - на 11,5 %. А к чему россиянам библиотеки, если есть «вино, кино и домино»?!
ИЗЛИШНЕ ТРЕБОВАТЕЛЬНЫЙ сторонник «оптимизации» сказал бы, что такие планы мало впечатляют, но будет не прав. В 2007 году правительство России одобрило социальные нормативы и нормы в сфере культуры, которые устанавливают требования к обеспеченности учреждениями культуры по их видам, в том числе с учётом численности населения, отдалённости от административного центра. Так вот, согласно этим нормативам, у нас в стране должно быть более 26 тысяч библиотек. По итогам же 2014 года их количество составило чуть более 5 тысяч. Так что уже достигнутые результаты «оптимизации» вполне убедительны.
Особо продвинутые «оптимизаторы» могут, конечно, возразить: надо, дескать, и эти 5 тысяч сокращать, ведь есть же Интернет, да и национальную электронную библиотеку вот-вот откроют. Но, во-первых, электронная библиотека ещё не заработала, а, во-вторых, по данным за 2014 год, доступ к Интернету для пользователей обеспечен только у 51% библиотек, к текстовым же ресурсам имеют доступ чуть более 6,5% из них. Индивидуальных пользователей Интернета на селе и того меньше.
Впрочем, есть и передовики «оптимизации», где уже сейчас, не дожидаясь 2016 года, добились запредельно низкого уровня обеспеченности библиотеками. Так, в Челябинской области этот уровень упал до 59%. А в Самарской - количество библиотек ниже нормы отмечено в 14 из 27 муниципальных районов. Особенно низкая обеспеченность культурно-досуговыми учреждениями в Ярославской и Новгородской областях. По словам аудитора СП РФ Александра Филипенко, многие клубы в сёлах были построены ещё в СССР и в настоящее время находятся в плохом состоянии. К тому же они велики по площади и рассчитаны на большое число зрителей, поэтому их содержание и ремонт обходятся дорого. Однако дома культуры нередко являются единственными оставшимися в сёлах общественными зданиями, в которых проводятся все общественно значимые события, в том числе выборы. Ликвидировав сельские клубы и школы, где власть собирается проводить выборы? При помощи мобильных урн?
Впрочем, даже полное уничтожение учреждений культуры не снимет до конца с государства «социокультурных» обязательств перед собственным народом. Так, социальные нормативы предусматривают организацию в муниципальном районе от двух до пяти выездных культбригад для населённых пунктов, где нет учреждений культуры. По данным СП РФ, из 23 районов Крайнего Севера (и приравненных к ним) только в шести было организовано 13 культбригад. «В результате оптимизации их количество сократилось до восьми. То есть для жителей отдалённых районов доступ к услугам культуры ограничен», - сообщил Александр Филипенко.
Одна из заявленных задач «оптимизации» - повышение заработной платы сотрудников учреждений культуры - также успешно провалена. Ведь средства, вырученные в результате реструктуризации региональной инфраструктуры, составили в фонде заработной платы лишь 0,5%. Целевой же показатель соотношения средней заработной платы работников учреждений культуры к средней по региону не достигнут в 16 регионах. «Достижение показателя по остальным 67 регионам произошло в основном за счёт перевыполнения государственными учреждениями, в муниципальных он остаётся низким», - отметил аудитор. По его словам, в целом в Москве заработная плата работников сферы культуры сравнялась со средней по региону, однако в муниципальных учреждениях данный показатель составляет всего 37%. Бывает и такое: в Самарской области проверка выявила случаи увеличения зарплаты административно-управленческого персонала с одновременным сокращением доходов специалистов. Начальство повысило оклады себе и понизило подчинённым. А как же иначе?
Как и в других отраслях, «оптимизация» в сфере культуры сопровождается сокращением численности работников. Согласно данным федерального государственного статистического наблюдения, численность работников учреждений культуры государственной и муниципальной собственности в 2014 году уменьшилась на 81 тысячу 499 человек, или на 12,2%.
Не обошлось и без казусов. «В Челябинской области при сокращении штатов кассиру, главному бухгалтеру и рабочему предлагали должность преподавателя фортепьяно, - рассказал Александр Филипенко. - В Самарской области без письменного согласия сотрудников их перевели на полставки, при этом обязали работать на полную. На должность оформителя в сельском клубе назначена работница с начальным образованием, ранее работавшая свинаркой, няней в детском саду».
УПОМЯНУТОМУ выше Паулю Йозефу Геббельсу ошибочно приписывают фразу: «Когда я слышу слово «культура», я хватаюсь за пистолет». На самом деле её произносит герой пьесы «Шлагетер» немецкого поэта, драматурга и национал-социалиста Ганса Йоста. На премьере постановки в Берлине в 1933 году самолично присутствовал рейхсминистр народного просвещения и пропаганды Геббельс, который был весьма начитанным человеком и в юности увлекался многими писателями, чьи книги в зрелом возрасте приказал сжигать. Автор же пьесы после прихода Гитлера к власти сменил запрещённого писателя-гуманиста Генриха Манна на посту президента Академии немецкой культуры, а также возглавил Прусский государственный театр. Правда, в 1949 году он был признан причастным к преступлениям нацизма и приговорён к тюремному заключению с конфискацией имущества.
Российским либерал-«оптимизаторам» пока далеко до столь колоритных фигур, как Аврелиан, Геббельс и Йост, и до их впечатляющих карьерных взлётов. Однако некоторые вполне приближаются к их канувшим в Лету коллегам по «администрированию культуры». Так, на днях главный архитектор Москвы Сергей Кузнецов на государственном телеканале «Россия К» («Культура») заявил о том, что принято решение о переносе части книгохранилища Ленинской библиотеки на пока ещё не заселённую профессорами и студентами территорию Новой Москвы. Таким образом огромный пласт культурно-исторического и научного достояния России будет успешно выведен из повседневного обихода на долгие годы, если не навсегда.
Ну а если чудом уцелевшему профессору вдруг приспичит сверить какую-нибудь цитату с первоисточником, то он сможет заказать интересующий его книжный артефакт по Интернету. А если хватит терпения, то дождётся, пока запрошенную книгу ему привезут - через недельку. Глядишь, лет этак через «дцать» книгами граждане и вовсе перестанут интересоваться, даже профессора. Чего и добивались «оптимизаторы» культуры всех времён и народов.
СКАЗКИ НАШЕГО ДЕТСТВА
http://moskprf.ru Илья СЕРЕБРО. Пенсионер.Как известно, 2015 год объявлен Годом литературы. Но, к сожалению, он не принёс нам пока по-настоящему позитивных событий, связанных с продвижением книги в массы. Зато огорчений книгочеям доставил много.
У ВСЕХ на памяти ужасающий пожар в библиотеке Института научной информации по общественным наукам, уничтоживший неоценимые книжные богатства. Глубоко опечалила кончина замечательного русского советского писателя Валентина Распутина. Поразило и возмутило уже вошедшее в систему наступление на книжные фонды: продолжается разгром столичных и провинциальных библиотек.
На этом нерадостном фоне настоящим событием для меня стало посещение вместе с девятилетней внучкой выставки «Сказочники», которая открылась в Государственном музее изобразительных искусств имени А.С. Пушкина в Москве. Помимо эстетического наслаждения и тёплых воспоминаний, связанных с моим детством и детством моих детей, выставка подтвердила справедливость мысли С.Я. Маршака о том, что у каждой книги для детей два автора: один - писатель, а другой - художник. О том же писал и художник Э. Булатов: в книге для маленьких детей «иллюстрации играют не меньшую, а иногда даже б`ольшую роль, чем текст». Напомню и о той особой роли, которую играют живопись и рисунок в приобщении ребёнка к чтению и к искусству.
На выставке представлены иллюстрации художников Э. Булатова, В. Конашевича и О. Васильева (они работали в одном направлении), а также И. Кабакова и В. Пивоварова из частных коллекций и из собрания музея. Это иллюстрации к произведениям А.С. Пушкина, В.В. Маяковского, К.И. Чуковского, С.Я. Маршака, А.Л. Барто, Ш. Перро, Г.Х. Андерсена, братьев Гримм, к русским, французским, китайским, польским сказкам, к детской научно-популярной литературе…
Мне, человеку весьма солидного возраста, особенно приятно было встретить рисунки к любимой с детства книге С. Лагерлеф «Чудесное путешествие Нильса с дикими гусями». Внучку радовало всё, и она, как и я, с увлечением фотографировала наиболее понравившиеся рисунки. Мы были не одиноки в своём энтузиазме: на выставке оказалось много посетителей всех возрастов.
В связи с этим пришла в голову мысль: почему бы в Москве не организовать постоянную выставку иллюстраций к детским книгам, представив все богатства этого направления в издательском искусстве. Ведь в советское время работали сотни великолепных оформителей этих книг. Это Т. Маврина, М. Митурич, Л. Владимирский, К. Ротов, П. Багин, В. Лебедев, Е. Чарушин, Е. Рачёв, Ф. Лемкуль, Ю. Коровин, В. Каневский, А. Сутеев, С. Остров, В. Чижиков, Л. Токмаков и многие другие, сотрудничавшие с такими гигантами, как «Детская литература», «Малыш», и многочисленными издательствами по всей нашей необъятной Советской стране.
Глядя на книжное великолепие, задавал сам себе вопрос: почему в советское время прекрасно оформленные детские книжки издавались тиражами в сотни тысяч, а то и в миллионы экземпляров, стоили достаточно дёшево и были доступны практически каждой семье, а теперь это не так? И отвечал на свой же вопрос: капитализм! Пресловутая «невидимая» рука рынка всё отрегулировала таким образом, что выгоднее стало выпускать тяжеленные роскошные фолианты, издаваемые мизерными тиражами и неподъёмные для многих семей по цене. В связи с этим пофантазировал: вот бы разместить рядом с книгами, представленными на выставке, таблички с указанием тиражей и стоимости этих изданий в советское время и примерной цены таких же книжек по нынешней стоимости, да ещё в соотношении с доходами людей. Кстати, нам пришлось только полюбоваться на два прекрасных выставочных каталога стоимостью 1200 и 1700 рублей.
Но, несмотря на испытанное по этому поводу огорчение и некоторые сопутствующие ему горькие мысли, хочется сказать огромное спасибо организаторам этого книжного праздника. Рекомендую москвичам и всем гостям столицы посетить выставку «Сказочники» в ГМИИ имени А.С. Пушкина. Она будет работать до 28 июня.
